Utilidad real de los incentivos fiscales

El problema con las exenciones a la renta es que pueden favorecer a proyectos de alta rentabilidad que probablemente se hubieran concretado de todas maneras.

Lunes 11 de Mayo de 2015

Del documento del BID "La eficacia de los incentivos fiscales: El caso de las zonas francas de exportación de Costa Rica, El Salvador y República Dominicana".

Introducción y síntesis

Las políticas de fomento a la inversión utilizan una variada gama de instrumentos. Por un lado, están las rebajas en la carga impositiva de las empresas, como los créditos de fomento, la protección a las importaciones y los subsidios a la exportación y, por otro lado, las medidas del gobierno orientadas a corregir externalidades informativas o problemas de coordinación que le puedan impedir a una empresa por sí sola acceder a nuevos mercados o desarrollar nuevas tecnologías.

Granados (2005) destaca que el análisis de las zonas francas de exportación carece de un enfoque analítico propio, aunque puede encuadrarse dentro del análisis general de incentivos fiscales. En América Latina y el Caribe (ALC), los beneficios fiscales concedidos a las empresas radicadas en zonas francas alcanzan al impuesto a la renta (IR) y también incluyen exoneraciones a las importaciones de insumos y bienes de capital que, en general, se pierden si la empresa vende una parte importante de su producción al mercado interno.

Otro rasgo importante en Centroamérica es que las zonas francas de un país compiten con las ubicadas en países vecinos dada la cercanía geográfica y oportunidades similares de acceder a los mercados de los países desarrollados por algún mecanismo especial.

Este trabajo analiza los incentivos fiscales a la inversión otorgados en zonas francas de exportación. La utilización de incentivos fiscales para promover la inversión, empleo o exportaciones ha despertado siempre una polémica respecto de su conveniencia. Se discute sobre la magnitud del sacrificio fiscal y sobre su influencia en la inversión y el crecimiento económico. Las diferencias de opinión son difíciles de saldar dados los inconvenientes para aislar los efectos de una desgravación impositiva sobre las decisiones de las empresas.

Por un lado, no siempre la rebaja impositiva reduce el costo del capital ya que los incentivos en el impuesto a la renta pueden resultar en una transferencia de ingresos a fiscos extranjeros o pueden tener un efecto menor, sobre todo en las inversiones financiadas con deuda ya que es habitual que esta tenga un tratamiento impositivo preferente. Por otro lado, la inversión depende de otros elementos como el respeto a los contratos, la disponibilidad de mano de obra adecuada para el proyecto, el clima de negocios, la calidad de la infraestructura, etcétera.

La evidencia disponible sugiere que algunos de los problemas mencionados en la literatura sobre incentivos fiscales están presentes en los casos de las empresas radicadas en zonas francas de Costa Rica, El Salvador y República Dominicana.

Una de las críticas que recibe el otorgar 'Vacaciones tributarias" en el impuesto a la renta de las empresas es que puede favorecer a proyectos de alta rentabilidad que quizás se hubieran concretado de todas maneras. Las estimaciones preliminares de las tasas de retorno de dos países (sobre todo Costa Rica) realizadas en este trabajo sugieren que este riesgo sería elevado. A su vez, el análisis con microdatos para El Salvador y República Dominicana permite concluir que las empresas con beneficios tendrían utilidades (medidas como porcentaje de las ventas y antes del impuesto a la renta) iguales o superiores a las de empresas sin beneficios dentro del mismo país.

En el caso de El Salvador el análisis econométrico realizado a partir de microdatos sugiere que las empresas incluidas en el régimen de zonas francas no tuvieron mejor desempeño (medido por la evolución de las ventas) que las empresas que no tuvieron beneficios, pero en República Dominicana sí crecieron más en ventas y en la intensidad laboral.

En el caso de Costa Rica el análisis econométrico consistió en estudiar el impacto de los cambios en el nivel de exoneraciones de las empresas acogidas al régimen de zonas francas sobre la inversión y el empleo. De este ejercicio se puede concluir que las exoneraciones no habrían influido positivamente en ambas variables.

La información disponible no permite responder si los incentivos se justifican desde un punto de vista del costo/beneficio social, pero aportan alguna evidencia relevante y novedosa para analizar estos regímenes.

Los críticos de los incentivos fiscales destacan otros riesgos: que los proyectos se readecúen solo para poder mantener los beneficios en el tiempo, que se favorezca a industrias "con meditas", o que se facilite la elusión fiscal a nivel mundial mediante el uso de precios de transferencia. Existe alguna evidencia anecdótica de que estos problemas también estarían presentes en los tres países.

A finales de 2015 aparece un desafío para la estrategia de otorgar incentivos en el impuesto a la renta a las empresas radicadas en las zonas francas de Centroamérica y el Caribe. La Organización Mundial de Comercio (OMC) ha dispuesto que no puede haber diferencias en el tratamiento impositivo en este gravamen. Ello abre dos caminos extremos para los países: o bien eliminan el impuesto para todas las actividades económicas o, por el contrario, gravan a las empresas radicadas en zonas francas con las mismas condiciones que rigen para el resto de actividades económicas.

La primera opción, convertir el país en una gran zona franca, ignora los problemas mencionados anteriormente y enfrenta otros dos riesgos nuevos:

• Supone (algo ingenuamente) que las empresas multinacionales no explotarán la baja o nula tributación en el impuesto a la renta para estacionar una parte de sus utilidades globales en sus sucursales ubicadas en las zonas francas de la región. En la medida en que lo hagan y en un contexto mundial de preocupación creciente y de acciones cada vez más restrictivas para los paraísos fiscales, no puede descartarse una nueva ola de reacciones, en este caso no desde la OMC sino desde las secretarías de Finanzas de los países desarrollados.

• Complica la labor de la administración tributaria no solo a nivel de empresas sino también pata poder controlar el impuesto personal a la renta de las familias de mayores ingresos. En la medida en que la tasa de sociedades sea menor a la marginal de personas se incentiva a que estas "estacionen" su renta en las empresas difiriendo la percepción del impuesto. De esta manera, por pretender rescatar a las empresas en las zonas francas se corre el riesgo de hundir el principal instrumento tributario que existe para dar cierta progresividad a los impuestos de los países de la región.

Por ello, hubiera sido preferible explorar un régimen de incentivos superador. Una forma de lograrlo es concentrar los incentivos en nuevas inversiones y limitarlo a la rentabilidad "normal" del capital. En otras palabras, proyectos con rentas extraordinarias pagarían el impuesto a la renta y proyectos viejos que no invierten, también.

El incentivo para lograr estos objetivos es la amortización instantánea de la nueva inversión. Como se explica en la sección 2, en la cual se analiza la literatura sobre incentivos fiscales, este beneficio elimina el impuesto a la renta en el margen. En otras palabras, las nuevas inversiones que obtengan un retorno "normal" no pagan impuestos.

Un ejercicio simple basado en los proyectos tipo de la región sugiere que una empresa que invierta por año el equivalente a entre el 15% y el 20% de sus activos en bienes de uso no pagaría el IR. Pero esa situación se mantiene solo si hay inversiones todos los años y no hay rentas extraordinarias.

El resto de este trabajo se organiza de la siguiente manera. En la sección 3, se revisan los resultados recientes de trabajos empíricos, con un énfasis especial en los referidos al caso de zonas francas o de zonas rezagadas. En la sección 4, se incluye un análisis empírico de las zonas francas de Costa Rica, El Salvador y República Dominicana.

En la última sección se discuten algunas opciones para adecuar los regímenes actuales a la normativa de la OMC.

Ver documento completo "La eficacia de los incentivos fiscales"



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